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- ¿Por qué el condado decidió seguir adelante con este proyecto?
- ¿Quién aportó información al proyecto?
- ¿Cómo decidió el condado qué habría en el edificio?
- ¿Cómo se financia el proyecto?
- ¿Cómo afecta la financiación del proyecto a los residentes del condado?
- ¿Quién ha tomado las decisiones del proyecto? ¿Cómo?
- ¿Tiene el Condado buenas políticas para gestionar grandes proyectos de construcción de capital?
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Algunos de los mayores riesgos en la planificación de proyectos de construcción involucran el proceso de acordar los objetivos del proyecto y cómo se alcanzarán.
Planificar cuidadosamente el equipamiento del edificio para cumplir los objetivos reduce la probabilidad de que el Condado tenga que realizar cambios costosos más adelante en el proyecto. Además, contar con una buena estructura de gobernanza ayuda a controlar los costos al facilitar la toma de decisiones más acertadas y oportunas.
Este informe sobre la nueva sede del Departamento de Salud Gladys McCoy explica si el condado utilizó procesos efectivos para gestionar estos riesgos.
Descubrimos que, si bien el condado no cuenta con buenos procedimientos escritos para ayudar a guiar los proyectos de capital, el equipo del proyecto pareció seguir las mejores prácticas con respecto a la identificación de las partes interesadas, la decisión de qué habría en el edificio y el desarrollo de una estructura de toma de decisiones para el proyecto.
No evaluamos la calidad de las decisiones del Condado. Por ejemplo, no evaluamos si el Condado había tomado las mejores decisiones sobre el contenido del edificio. Nos centramos en el proceso que el Condado utilizó para tomar sus decisiones porque, según las mejores prácticas de gestión de proyectos, los procesos eficaces reducen el riesgo de fracaso.
Hemos estructurado este informe en una serie de preguntas y respuestas sobre decisiones y procesos del proyecto.
¿Por qué el condado decidió seguir adelante con este proyecto?
¿Quién aportó información al proyecto?
¿Cómo decidió el condado qué habría en el edificio?
¿Cómo se financia el proyecto?
¿Cómo afecta la financiación del proyecto a los residentes del condado?
¿Quién ha tomado las decisiones del proyecto? ¿Cómo?
¿Por qué el condado decidió seguir adelante con este proyecto?
La disponibilidad de terrenos y fondos para reemplazar un edificio de bajo rendimiento, junto con el apoyo de los funcionarios electos, llevaron a la decisión de construir una nueva sede del Departamento de Salud.
El actual Edificio McCoy ha sido uno de los edificios con peor rendimiento del Condado. Ha sido objeto de reemplazo durante más de una década, con un gran retraso en el mantenimiento. Además, el edificio representa un riesgo sísmico, a pesar de que sus inquilinos, el Departamento de Salud, son una pieza clave de la infraestructura de respuesta ante desastres de la región. En 2010, como parte de las conversaciones en curso con la Ciudad de Portland sobre los distritos de renovación urbana, el Condado tuvo la oportunidad de obtener fondos para terrenos y distritos de renovación urbana si construía un edificio dentro del área de Renovación Urbana del Distrito del Río, a solo unas cuadras del actual Edificio McCoy. La combinación de necesidad, terreno disponible y fondos atrajo el patrocinio del entonces presidente Jeff Cogen y de la entonces comisionada y actual presidenta Deborah Kafoury, quienes impulsaron el proyecto.
Si bien las mejores prácticas recomiendan un análisis completo de las alternativas antes de comprometerse con un nuevo proyecto de construcción, los funcionarios aprovecharon la oportunidad para obtener un terreno que el condado no tendría que comprar y una financiación de 26,9 millones de dólares.
Para calificar para el financiamiento del incremento de impuestos de la Comisión de Desarrollo de Portland, el proyecto debía ubicarse en el Distrito del Río, una zona del noroeste de Portland (al oeste del río Willamette hasta la Avenida 16 del noroeste, aproximadamente entre Burnside y Northrop). Mediante un acuerdo con la Autoridad de Vivienda de Portland, Home Forward, el Condado podría adquirir la media manzana de terreno disponible para construir una instalación del Condado que cumpliera con los requisitos para recibir el financiamiento. Home Forward tenía una opción sobre el terreno. El Condado acordó utilizar a Home Forward como promotor.
El Condado llevaba muchos años buscando reubicar los programas y funciones del Departamento de Salud en unas instalaciones mejoradas. Si bien había otros edificios del Condado en la lista para su desmantelamiento o modernización, la mayoría no eran buenos candidatos para esta ubicación específica por diversas razones: no necesitaban una ubicación céntrica, no eran adecuados para el vecindario o el tamaño del terreno era demasiado pequeño. El Departamento de Salud parecía cumplir con los criterios para el terreno, ubicado en la zona, que calificaría para la financiación.
El procedimiento administrativo del condado FAC-1 describe el proceso de planificación, autorización y construcción de proyectos de capital para instalaciones importantes, pero no aborda la selección de proyectos. El proceso para iniciar nuevos proyectos de construcción no está bien definido. La División de Instalaciones del Condado utilizó un sistema para categorizar los edificios en rendimiento alto, medio y bajo, con el objetivo de mejorarlos o deshacerse de aquellos cuya modernización fuera demasiado costosa o cuya ubicación no fuera la adecuada, entre otros factores. Se está desarrollando un nuevo proyecto para crear un proceso más estratégico para la planificación a largo plazo y las prioridades de activos de capital, que podría proporcionar una ruta más definida para nuevos proyectos de construcción.
¿Quién aportó información al proyecto?
El Condado realizó un buen trabajo al incluir a las partes interesadas clave en el proceso de planificación: los usuarios directos del edificio; aquellos que serán responsables de las actividades relacionadas con el edificio, como el mantenimiento; y otras personas externas al Condado que se verán afectadas por el proyecto. El proceso de identificación de las partes interesadas se facilitó gracias al objetivo relativamente simple del proyecto de trasladar los programas existentes del Edificio McCoy original, unas pocas cuadras al norte, al nuevo edificio. El espacio limitado en el nuevo edificio también implicó que hubiera poco espacio para programas nuevos o diferentes, lo que habría aumentado significativamente el número de partes interesadas internas.
Las mejores prácticas sugieren que las partes interesadas consultadas sobre un proyecto deben incluir personas, grupos u organizaciones que podrían influir o verse afectadas por las decisiones del proyecto. Esto significa que las partes interesadas deben incluir a los usuarios directos del edificio, como el personal clínico y administrativo, así como a los responsables de actividades asociadas, como la financiación, la operación y el mantenimiento del edificio y la tecnología de la información. El Condado siguió estas mejores prácticas al crear los diversos equipos de proyecto y asesoramiento para el nuevo edificio. El Condado también se comunicó con las partes interesadas externas, pero estas conversaciones se centraron principalmente en el impacto de la construcción y el traslado de las clínicas especializadas del Departamento de Salud a la nueva ubicación, en lugar de en los programas que se incluirían en el proyecto y su configuración.
El Condado identificó a varias partes interesadas externas en la Propuesta Preliminar de Planificación, un documento de planificación requerido como parte del proceso administrativo FAC-1. Entre las posibles partes interesadas se encontraban posibles vecinos del proyecto, así como socios comunitarios. El Condado celebró reuniones formales e informales con las organizaciones vecinales afectadas, como la Asociación Comunitaria del Barrio Chino del Casco Antiguo, así como con socios comunitarios.
El Departamento de Salud utiliza regularmente los datos de sus clientes al elegir la ubicación de sus clínicas y servicios. El Departamento de Salud también consultó con algunos clientes de clínicas especializadas al planificar el nuevo edificio, pero consideró que otros factores, como el costo del arrendamiento y la ampliación del espacio para clínicas en otras ubicaciones y la relativa proximidad a la clínica anterior, impedían ubicar las clínicas en otras ubicaciones.
¿Cómo decidió el condado qué habría en el edificio?
El objetivo del proyecto de la Sede del Departamento de Salud era bastante sencillo: reubicar los programas y servicios del actual Edificio McCoy en las nuevas instalaciones. Esto resultó ser más complicado de lo previsto inicialmente cuando el equipo del proyecto determinó que se necesitaba más espacio del que cabía en un nuevo edificio de seis plantas.
Si bien los equipos del proyecto parecieron tener un buen comienzo para definir las necesidades del programa, el proceso se estancó cuando se hizo evidente que, debido a la altura máxima del edificio de seis pisos, la capacidad de desarrollo del lugar no era suficiente para albergar todos los programas del Departamento de Salud desde el edificio existente. El nuevo espacio sería incluso más pequeño que el edificio McCoy (96,000 pies cuadrados frente a 109,000 pies cuadrados); además, los espacios de trabajo en el McCoy actual no cumplían con los estándares actuales de clínicas u oficinas y tendrían que ser más grandes. Se dedicaron varios meses a determinar cómo y dónde se integrarían los programas. Algunos programas tendrían que ubicarse en otro lugar, en espacios alquilados, lo que supondría un costo adicional.
Poco después de asumir el cargo en julio de 2014, el recién elegido presidente Kafoury suspendió el proyecto para evaluar las opciones. El Condado investigó otras posibles ubicaciones dentro del distrito de renovación urbana, evaluó el costo de arrendamiento y construcción del espacio, y colaboró con la Ciudad para considerar alternativas para aumentar la altura de los edificios. A principios de 2015, el Condado y Home Forward acordaron mutuamente rescindir el contrato en el que Home Forward actuaba como promotor. Poco después, el Condado inició el proceso competitivo para seleccionar a un representante del propietario que aportara su experiencia en construcción y representara los intereses del Condado en el proyecto. En junio de 2015, la Ciudad de Portland acordó aumentar el límite de altura de los edificios para permitir un edificio de 9 a 10 pisos, aumentando la altura permitida de 75 a 150 pies.
Poco después de que la Ciudad aprobara el aumento de altura, el Presidente reinició el proyecto y el equipo adoptó un plan que proporcionaría suficiente espacio para satisfacer las necesidades del programa e incluiría un pequeño espacio para crecimiento. Cabe destacar que, durante el período transcurrido entre las iniciativas iniciales de programación y el reajuste, el tamaño de varios programas del Departamento de Salud aumentó debido a los cambios en la atención médica a nivel estatal y federal, lo que requirió aún más espacio.
Se proyecta que el nuevo edificio McCoy albergará a casi 500 empleados y funciones críticas del Departamento de Salud, incluyendo: la dirección y administración del Departamento de Salud del Condado, profesionales de salud pública y unidades de investigación, un centro de comando de emergencias y programas y servicios especializados como almacenamiento de vacunas, varias clínicas, un laboratorio y una farmacia. Los requisitos para estos servicios especializados son complejos y costosos de construir. Por ejemplo, el espacio del laboratorio requiere equipo especializado, plomería y ventilación; el espacio de la clínica podría requerir plomería adicional y controles de flujo de aire; una farmacia requiere seguridad adecuada, áreas de almacenamiento con clima controlado y un muelle de carga para envíos y recepción.
Las mejores prácticas de gestión de proyectos enfatizan la necesidad de incluir la participación de las partes interesadas en la programación y el diseño. En este proyecto, el Condado pareció cumplir con esta mejor práctica.
El equipo de diseño del proyecto se reunió con las partes interesadas, realizó entrevistas, visitó edificios y observó las operaciones para identificar las necesidades de espacio, los modelos operativos y las expectativas futuras de personal. Incorporaron las normas vigentes para espacios clínicos y de oficinas e incorporaron las aportaciones del personal de Instalaciones del Condado, con amplia experiencia en la construcción y el mantenimiento de instalaciones sanitarias. El equipo de diseño y el personal del Departamento de Salud intercambiaron ideas sobre la distribución y el diseño para lograr un plano que satisficiera las necesidades de los clientes y el personal del Departamento de Salud.
Según el Plan del Proyecto de la Sede del Departamento de Salud, el nuevo edificio albergará todos los programas del Edificio McCoy, además de algunos que actualmente se encuentran en el Edificio Lincoln. El nuevo edificio incluirá lo siguiente:
- Director del Departamento de Salud, liderazgo y personal administrativo;
- Oficial de Salud, Director Médico y personal;
- Preparación y respuesta ante emergencias;
- Depósito de vacunas y almacenamiento de inmunización;
- Servicios de salud comunitarios (programa de ETS, desarrollo y evaluación de VIH y hepatitis C y centro de servicios de salud para el VIH);
- Servicios de Enfermedades Transmisibles (clínica de tuberculosis, inmunización comunitaria y epidemiología);
- Laboratorio Central;
- Farmacia y Administración de Farmacia;
- Operaciones Comerciales y Recursos Humanos del Edificio Lincoln; y
- Una serie de otros programas, servicios y funciones administrativas.
¿Cómo se financia el proyecto?
El plan para financiar la construcción del edificio de la Sede del Departamento de Salud no implica nuevos ingresos fiscales. En una presentación ante la Junta de Comisionados del Condado en octubre de 2015, el equipo del proyecto proporcionó el siguiente desglose de las fuentes de financiación para un nuevo edificio con un costo aproximado de $90 millones.
El financiamiento del incremento fiscal provino de la Comisión de Desarrollo de Portland (PDC) con fondos del distrito de renovación urbana. Los primeros $26.9 millones comprometidos para el proyecto provinieron en 2012 del Área de Renovación Urbana del Distrito del Río. La PDC asignó los $9.5 millones restantes en 2015.
La cantidad de deuda a largo plazo requerida depende de varios factores, entre ellos:
- El coste final del edificio;
- La cantidad de financiación única comprometida con el proyecto por la Junta de Comisionados del Condado, como las ganancias de la venta del edificio McCoy existente; y
- La cantidad de ahorros presupuestarios que el Departamento de Salud puede gestionar en cosas como la construcción de mobiliario y equipos.
En junio de 2016, el equipo del proyecto actualizó a la Junta de Comisionados del Condado sobre los costos estimados del proyecto:
¿Cómo afecta la financiación del proyecto a los residentes del condado?
La financiación del proyecto de la nueva Sede del Departamento de Salud no afecta directamente a la mayoría de los residentes: no hay aumento en los impuestos prediales ni en otros impuestos.
Sin embargo, la financiación del proyecto afecta indirectamente a los residentes: a partir de 2018, el Condado comenzará a pagar el servicio de la deuda de los bonos emitidos para financiar una parte del proyecto. Esto es similar a una hipoteca, y el costo, dependiendo de la tasa de interés de la deuda y el plazo, será de entre $50,000 y $60,000 al año por cada $1 millón prestado. Con el nivel actual de endeudamiento previsto ($50 millones), el costo anual será de entre $2.5 y $3 millones.
Ese costo anual de $2.5 a $3 millones representa fondos que, si no fuera por asumir el financiamiento para este proyecto, el Condado podría gastar en otras prioridades, como servicios para los residentes del Condado.
¿Quién ha tomado las decisiones del proyecto? ¿Cómo?
El equipo de gestión del proyecto, que incluye al gerente de proyecto del condado, el representante del propietario, el contratista general y el arquitecto, es responsable de la toma de decisiones diaria y puede escalar problemas al liderazgo del departamento y luego al presidente y la junta de comisionados del condado, si es necesario.
La estructura de toma de decisiones se basa en una jerarquía de equipos encargados de responsabilidades específicas; cuando un equipo llega a un punto muerto en una decisión o en un enfoque para cumplir con sus responsabilidades, eleva el asunto al siguiente nivel.
Los equipos parecían reunirse con regularidad, y los asuntos parecían alcanzar el nivel adecuado y resolverse generalmente en un mes. Los asuntos que llegan a la Oficina del Presidente y a la Junta Directiva generalmente implican la necesidad de tomar decisiones relacionadas con objetivos o políticas específicas del Condado, o un cambio significativo en el presupuesto o los procedimientos estándar.
El condado pareció cumplir con las recomendaciones de mejores prácticas para la gobernanza y la toma de decisiones, con metas y objetivos claramente establecidos para el proyecto y una estructura de toma de decisiones que ayuda a mantener el proyecto dentro del cronograma.
La estructura de gobernanza parecía estar diseñada para agilizar la toma de decisiones y enfocarla al nivel adecuado. La capacidad de tomar decisiones oportunamente ayuda a mantener el proyecto dentro del cronograma y a controlar los costos. Además, el equipo del proyecto ha comunicado regularmente sus decisiones a los grupos de interés, ha aclarado y resuelto conflictos y ha mantenido documentación de los problemas y su resolución.
Las mejores prácticas de gestión de proyectos enfatizan la importancia de contar con un acta de constitución del proyecto que ofrezca una visión general del propósito del proyecto, los objetivos mensurables, los hitos del cronograma, el presupuesto resumido, las partes interesadas, la estructura de toma de decisiones y el patrocinio del proyecto. Es fundamental establecer la estructura de toma de decisiones lo antes posible en el ciclo de vida del proyecto.
Aunque no siempre se identifica específicamente como parte de un estatuto, el Procedimiento Administrativo FAC-1 del Condado exige que los equipos de proyecto desarrollen muchos de los tipos de información que las mejores prácticas recomiendan para un estatuto. Sin embargo, el FAC-1 exige esta información más adelante en el proyecto de lo que las mejores prácticas aconsejan. No obstante, el equipo del proyecto cumplió con las mejores prácticas al desarrollar un estatuto con anticipación. Además, el equipo pareció aplicar los procesos de toma de decisiones descritos en el estatuto de manera consistente.
¿Tiene el Condado buenas políticas para gestionar grandes proyectos de construcción de capital?
El Condado no cuenta con procedimientos adecuados para guiar proyectos como el nuevo edificio de la Sede del Departamento de Salud o el nuevo Juzgado Central. El principal procedimiento administrativo que rige los proyectos de construcción ( FAC-1) no abarca todo el ciclo de vida del proyecto ni incorpora plenamente las mejores prácticas de gestión de proyectos.
El FAC-1 parece ser valioso principalmente al garantizar que la Junta de Comisionados del Condado reciba información oportuna sobre los proyectos de capital de las instalaciones y tenga oportunidades periódicas para definir la dirección, el alcance y el presupuesto del proyecto. Si bien el FAC-1 asigna responsabilidades para diversos aspectos de la planificación, el desarrollo y la presentación de informes del proyecto, no ofrece orientación para los gerentes de proyecto. Por ejemplo, el FAC-1 no proporciona orientación sobre cómo gestionar los temas que abordamos en esta revisión, como la toma de decisiones y la participación de las partes interesadas.
Además de la construcción de instalaciones, los principales proyectos de capital del Condado incluyen proyectos en Tecnología de la Información y Transporte. El Condado se beneficiaría más si alineara sus enfoques de planificación e implementación de estos proyectos. Y el Condado está tomando medidas para lograrlo. En 2015, nuestra oficina realizó una auditoría sobre financiación y planificación de capital. La respuesta del Departamento de Administración del Condado a nuestras recomendaciones incluyó la creación de la unidad de Planificación Estratégica de Capital, responsable de colaborar con el Departamento de Transporte, Instalaciones y TI del Condado para desarrollar un plan integral de capital a largo plazo.
Para ayudar a garantizar que los principales proyectos de capital se gestionen de acuerdo con los esfuerzos del Condado en la planificación estratégica de capital, recomendamos que la Planificación Estratégica de Capital:
- Continuar gGuiar el desarrollo de un proceso coherente y transparente en el Condado para proyectos de capital importantes. Este proceso debe estar documentado y ser aplicable a proyectos de capital importantes en Transporte, Instalaciones y TI.
- Revisar el FAC-1 para cubrir todo el ciclo de vida del proyecto, alinearlo con las mejores prácticas de gestión de proyectos y ampliarlo más allá de las Instalaciones para incluir todos los proyectos de capital principales.