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- ¿Por qué decidió el condado seguir adelante con este proyecto?
- ¿Quiénes aportaron ideas para el proyecto?
- ¿Cómo decidió el condado qué se instalaría en el edificio?
- ¿Cómo se financia el proyecto?
- ¿Cómo afecta la financiación del proyecto a los residentes del condado?
- ¿Quién ha tomado las decisiones del proyecto? ¿Cómo?
- ¿Cuenta el condado con buenas políticas para gestionar los grandes proyectos de construcción de infraestructura?
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Algunos de los mayores riesgos en la planificación de proyectos de construcción tienen que ver con el proceso de acordar los objetivos del proyecto y cómo se lograrán.
Planificar cuidadosamente el diseño del edificio para cumplir con los objetivos reduce la probabilidad de que el condado deba realizar cambios costosos más adelante en el proyecto. Además, contar con una buena estructura de gobernanza ayuda a controlar los costos al facilitar la toma de decisiones más acertadas y oportunas.
Este informe sobre la nueva sede del Departamento de Salud Gladys McCoy explica si el condado utilizó procesos eficaces para gestionar estos riesgos.
Descubrimos que, si bien el condado no cuenta con buenos procedimientos escritos para guiar los proyectos de capital, el equipo del proyecto parecía seguir las mejores prácticas en lo que respecta a la identificación de las partes interesadas, la decisión sobre qué se incluiría en el edificio y el desarrollo de una estructura de toma de decisiones para el proyecto.
No emitimos juicios sobre la calidad de las decisiones del Condado. Por ejemplo, no evaluamos si el Condado había tomado las mejores decisiones sobre el contenido del edificio. Nos centramos en el proceso que el Condado utilizó para llegar a esas decisiones porque, según las mejores prácticas de gestión de proyectos, los procesos eficaces reducen el riesgo de fracaso de los proyectos.
Hemos estructurado este informe en una serie de preguntas y respuestas sobre las decisiones y los procesos del proyecto.
¿Por qué decidió el condado seguir adelante con este proyecto?
¿Quiénes aportaron ideas para el proyecto?
¿Cómo decidió el condado qué se instalaría en el edificio?
¿Cómo se financia el proyecto?
¿Cómo afecta la financiación del proyecto a los residentes del condado?
¿Quién ha tomado las decisiones del proyecto? ¿Cómo?
¿Por qué decidió el condado seguir adelante con este proyecto?
La disponibilidad de terrenos y fondos para reemplazar un edificio con un rendimiento deficiente, junto con el apoyo de los funcionarios electos, llevaron a la decisión de construir una nueva sede para el Departamento de Salud.
El edificio McCoy, actualmente en funcionamiento, ha sido uno de los edificios con peor rendimiento del condado. Su reemplazo ha estado previsto desde hace más de una década, con un gran retraso en el mantenimiento. Además, el edificio representa un riesgo sísmico, a pesar de que sus inquilinos del Departamento de Salud son una pieza fundamental de la infraestructura de respuesta ante desastres de la región. En 2010, como parte de las conversaciones con la ciudad de Portland sobre distritos de renovación urbana, el condado tuvo la oportunidad de obtener terrenos y financiación para dichos distritos si desarrollaba un edificio dentro del área de renovación urbana del Distrito del Río, a solo unas cuadras del edificio McCoy. La combinación de la necesidad, la disponibilidad de terrenos y la financiación atrajo el patrocinio del entonces presidente Jeff Cogen y de la entonces comisionada y actual presidenta Deborah Kafoury, quienes impulsaron el inicio del proyecto.
Si bien las mejores prácticas recomiendan un análisis exhaustivo de las alternativas antes de comprometerse con un nuevo proyecto de construcción, los funcionarios optaron por la oportunidad de adquirir terrenos que el condado no tendría que comprar y obtener 26,9 millones de dólares en financiación.
Para optar a la financiación mediante incremento de impuestos de la Comisión de Desarrollo de Portland, el proyecto debía ubicarse en el Distrito del Río, una zona del noroeste de Portland (al oeste del río Willamette hasta la avenida NW 16, aproximadamente entre Burnside y Northrop). Mediante un acuerdo con la Autoridad de Vivienda de Portland, Home Forward, el condado podría adquirir la media manzana de terreno disponible para construir una instalación que cumpliera los requisitos para recibir la financiación. Home Forward tenía una opción de compra sobre el terreno. El condado acordó utilizar a Home Forward como promotor.
El condado llevaba años buscando reubicar los programas y funciones del Departamento de Salud en unas instalaciones mejoradas. Si bien había otros edificios del condado en su lista para ser demolidos o renovados, la mayoría no eran adecuados para esta ubicación específica por diversas razones: no necesitaban estar en el centro, no se ajustaban al vecindario o el tamaño del terreno era demasiado pequeño. El Departamento de Salud parecía cumplir con los criterios para el terreno, que se encontraba en una zona que reunía los requisitos para obtener financiación.
El procedimiento administrativo del condado FAC-1 describe un proceso para la planificación, autorización y construcción de proyectos de capital para instalaciones importantes, pero no aborda cómo se seleccionan los proyectos. El proceso para iniciar nuevos proyectos de construcción no ha estado bien definido. La División de Instalaciones del Condado utilizaba un sistema para clasificar los edificios como de alto, medio y bajo rendimiento, con el objetivo de mejorarlos para convertirlos en edificios de alto rendimiento o deshacerse de aquellos que eran demasiado costosos de mejorar o no estaban bien ubicados, entre otros factores. Se está llevando a cabo una nueva iniciativa para crear un proceso más estratégico para la planificación a largo plazo y las prioridades de los activos de capital, lo que podría proporcionar una ruta mejor definida para los nuevos proyectos de construcción.
¿Quiénes aportaron ideas para el proyecto?
El condado hizo un buen trabajo al incluir a las partes interesadas clave en el proceso de planificación: los usuarios directos del edificio, los responsables de las actividades relacionadas con el edificio, como el mantenimiento, y otras personas ajenas al condado que se verán afectadas por el proyecto. La identificación de las partes interesadas se simplificó gracias al objetivo relativamente sencillo del proyecto: trasladar los programas existentes del edificio McCoy original, ubicado a pocas cuadras al norte, al nuevo edificio. El espacio limitado en el nuevo edificio también implicó que hubiera poco espacio para programas nuevos o diferentes, lo que habría aumentado significativamente el número de partes interesadas internas.
Las mejores prácticas sugieren que las partes interesadas consultadas sobre un proyecto deben incluir personas, grupos u organizaciones que puedan influir o verse afectadas por las decisiones del proyecto. Esto significa que las partes interesadas deben incluir a los usuarios directos del edificio, como el personal administrativo y de la clínica, así como a las personas responsables de actividades asociadas, como la financiación, el funcionamiento y el mantenimiento del edificio, y la tecnología de la información. El condado siguió estas mejores prácticas al crear los distintos equipos de proyecto y asesoramiento para el nuevo edificio. El condado también se comunicó con las partes interesadas externas, pero estas conversaciones se centraron principalmente en el impacto de la construcción y el traslado de las clínicas especializadas del Departamento de Salud a la nueva ubicación, en lugar de en los programas que se incluirían en el proyecto y cómo se configurarían.
El condado identificó a varias partes interesadas externas en la Propuesta de Planificación Preliminar, un documento de planificación requerido como parte del proceso administrativo FAC-1. Entre las posibles partes interesadas se encontraban los vecinos del proyecto y socios comunitarios. El condado celebró reuniones formales e informales con organizaciones vecinales afectadas, como la Asociación Comunitaria del Barrio Chino del Casco Antiguo, así como con socios comunitarios.
El Departamento de Salud utiliza habitualmente los datos de los pacientes a la hora de seleccionar la ubicación de sus clínicas y servicios. Asimismo, consultó con algunos pacientes de clínicas especializadas durante la planificación del nuevo edificio, pero consideró que otros factores, como el coste del alquiler y la adecuación de los espacios para clínicas en otras ubicaciones y la relativa proximidad a la clínica anterior, impedían ubicar las clínicas en otros lugares.
¿Cómo decidió el condado qué se instalaría en el edificio?
El objetivo del proyecto de la sede del Departamento de Salud era bastante sencillo: trasladar los programas y servicios que se encontraban en el edificio McCoy a las nuevas instalaciones. Sin embargo, esto resultó ser más complicado de lo previsto inicialmente cuando el equipo del proyecto determinó que se necesitaba más espacio del que cabía en un nuevo edificio de seis plantas.
Aunque los equipos del proyecto parecían haber comenzado con buen pie para establecer las necesidades del programa, el proceso se estancó cuando quedó claro que, debido a la limitación de altura del edificio a seis plantas, la capacidad de desarrollo del lugar no era suficiente para albergar por completo todos los programas del Departamento de Salud del edificio existente. El nuevo espacio sería incluso más pequeño que el edificio McCoy actual (96 000 pies cuadrados frente a 109 000 pies cuadrados); además, los espacios de trabajo en el McCoy existente no cumplían con los estándares actuales de clínicas u oficinas y tendrían que ser más grandes. Se dedicaron varios meses a intentar determinar cómo y dónde encajarían los programas. Algunos programas tendrían que ubicarse en otro lugar, en un espacio alquilado, lo que supondría un coste adicional.
Poco después de asumir el cargo en julio de 2014, el recién elegido presidente Kafoury suspendió el proyecto para evaluar las opciones. El condado investigó otras posibles ubicaciones dentro del distrito de renovación urbana, evaluó el costo de arrendamiento y acondicionamiento del espacio y colaboró con la ciudad para considerar alternativas que permitieran aumentar la altura del edificio. A principios de 2015, el condado y Home Forward acordaron mutuamente rescindir su contrato, en el cual Home Forward actuaba como promotor. Poco después, el condado inició el proceso competitivo para seleccionar un representante del propietario que aportara su experiencia en construcción y representara los intereses del condado en el proyecto. En junio de 2015, la ciudad de Portland acordó aumentar el límite de altura del edificio para permitir una construcción de 9 a 10 pisos, elevando la altura permitida de 75 a 150 pies.
Poco después de que la ciudad aprobara el aumento de altura, el presidente del comité replanteó el proyecto y el equipo adoptó un plan que proporcionaría espacio suficiente para satisfacer las necesidades del programa e incluiría una pequeña reserva para futuras ampliaciones. Cabe destacar que, entre la planificación inicial y el replanteamiento, el tamaño de varios programas del Departamento de Salud aumentó debido a cambios en la atención médica a nivel estatal y federal, lo que requirió aún más espacio.
Se prevé que el nuevo edificio McCoy albergue a casi 500 empleados y funciones esenciales del Departamento de Salud, entre las que se incluyen: la dirección y administración del Departamento de Salud del Condado, profesionales de la salud pública y unidades de investigación, un centro de mando de emergencias y programas y servicios especializados como el almacenamiento de vacunas, varias clínicas, un laboratorio y una farmacia. Los requisitos para estos servicios especializados son complejos y costosos de construir. Por ejemplo, el laboratorio necesita equipos especializados, fontanería y ventilación; las clínicas pueden necesitar fontanería adicional y controles de flujo de aire; y la farmacia requiere seguridad adecuada, áreas de almacenamiento con temperatura controlada y un muelle de carga para envíos y recepción.
Las mejores prácticas de gestión de proyectos enfatizan la necesidad de incluir la participación de las partes interesadas en la programación y el diseño. En este proyecto, el condado pareció cumplir con esta buena práctica.
El equipo de diseño del proyecto celebró reuniones con las partes interesadas, realizó entrevistas, visitó edificios y observó las operaciones para identificar las necesidades de espacio, los modelos operativos y las expectativas futuras de personal. Incorporaron los estándares vigentes para espacios de clínicas y oficinas, e incluyeron la opinión del personal de Instalaciones del Condado, quien cuenta con amplia experiencia en la construcción y el mantenimiento de instalaciones relacionadas con la salud. El equipo de diseño y el personal del Departamento de Salud intercambiaron ideas sobre la distribución y el diseño para llegar a un plano que satisficiera las necesidades de los usuarios y el personal del Departamento de Salud.
Según el Plan del Proyecto de la Sede del Departamento de Salud, el nuevo edificio albergará todos los programas del Edificio McCoy, junto con algunos que actualmente se encuentran en el Edificio Lincoln. El nuevo edificio incluirá lo siguiente:
- Director del Departamento de Salud, personal directivo y administrativo;
- Oficial de Salud, Director Médico y personal;
- Preparación y respuesta ante emergencias;
- Depósito de vacunas y almacenamiento de inmunizaciones;
- Servicios de Salud Comunitaria (programa de ETS, desarrollo y evaluación del VIH y la hepatitis C, y el Centro de Servicios de Salud para el VIH);
- Servicios de enfermedades transmisibles (clínica de tuberculosis, vacunación comunitaria y epidemiología);
- Laboratorio Central;
- Farmacia y administración farmacéutica;
- Operaciones comerciales y recursos humanos desde el edificio Lincoln; y
- Otros programas, servicios y funciones administrativas.
¿Cómo se financia el proyecto?
El plan para financiar la construcción de la sede del Departamento de Salud no implica la generación de nuevos ingresos fiscales. En una presentación realizada en octubre de 2015 ante la Junta de Comisionados del Condado, el equipo del proyecto proporcionó el siguiente desglose de las fuentes de financiación para un nuevo edificio con un costo aproximado de 90 millones de dólares.
La financiación mediante incremento de impuestos provino de la Comisión de Desarrollo de Portland (PDC) con fondos del distrito de renovación urbana. Los primeros 26,9 millones de dólares destinados al proyecto se aportaron en 2012 desde el Área de Renovación Urbana del Distrito del Río. La PDC comprometió los 9,5 millones de dólares restantes en 2015.
La cantidad de deuda a largo plazo necesaria depende de varios factores, entre ellos:
- El costo final del edificio;
- La cantidad de fondos únicos comprometidos para el proyecto por la Junta de Comisionados del Condado, como los ingresos de la venta del edificio McCoy existente; y
- La cantidad de ahorro presupuestario que el Departamento de Salud puede lograr en aspectos como el mobiliario y el equipamiento de los edificios.
En junio de 2016, el equipo del proyecto informó a la Junta de Comisionados del Condado sobre los costos estimados del proyecto:
¿Cómo afecta la financiación del proyecto a los residentes del condado?
La financiación del nuevo proyecto de la sede del Departamento de Salud no afecta directamente a la mayoría de los residentes: no hay aumento en los impuestos sobre la propiedad ni en otros impuestos.
Sin embargo, la financiación del proyecto afecta indirectamente a los residentes: a partir de 2018, el condado comenzará a pagar el servicio de la deuda de los bonos emitidos para financiar una parte del proyecto. Esto es similar a una hipoteca, y el costo, dependiendo de la tasa de interés y el plazo, será de entre 50.000 y 60.000 dólares anuales por cada millón de dólares prestado. Con el nivel actual de endeudamiento previsto (50 millones de dólares), el costo anual será de entre 2,5 y 3 millones de dólares.
Ese coste anual de entre 2,5 y 3 millones de dólares representa fondos que, de no ser por la financiación de este proyecto, el condado podría destinar a otras prioridades, como los servicios para los residentes del condado.
¿Quién ha tomado las decisiones del proyecto? ¿Cómo?
El equipo de gestión del proyecto, que incluye al director del proyecto del condado, al representante del propietario, al contratista general y al arquitecto, es responsable de la toma de decisiones diarias y puede remitir los problemas a la dirección del departamento y, si es necesario, al presidente y a la junta de comisionados del condado.
La estructura de toma de decisiones se basa en una jerarquía de equipos con responsabilidades específicas; cuando un equipo llega a un punto muerto en una decisión o en la forma de cumplir con sus responsabilidades, eleva el asunto al siguiente nivel.
Los equipos parecían reunirse con regularidad, y los asuntos solían llegar al nivel correspondiente y resolverse generalmente en el plazo de un mes. Los asuntos que llegaban a la Oficina del Presidente y a la Junta Directiva generalmente implicaban la necesidad de tomar decisiones relacionadas con objetivos específicos del Condado, políticas o un cambio significativo en el presupuesto o los procedimientos habituales.
El condado parecía cumplir con las recomendaciones de buenas prácticas en materia de gobernanza y toma de decisiones, con objetivos y metas claramente definidos para el proyecto y una estructura de toma de decisiones que ayuda a mantener el proyecto dentro del cronograma previsto.
La estructura de gobernanza parecía diseñada para agilizar la toma de decisiones y centrarla en el nivel adecuado. La capacidad de tomar decisiones con prontitud contribuye a mantener el proyecto dentro del cronograma y a controlar los costos. Asimismo, el equipo del proyecto ha comunicado las decisiones periódicamente a los grupos de interés, ha aclarado y resuelto conflictos y ha mantenido documentación sobre los problemas y sus soluciones.
Las mejores prácticas de gestión de proyectos enfatizan la importancia de contar con un acta constitutiva del proyecto que ofrezca una visión general del propósito del proyecto, los objetivos medibles, los hitos del cronograma, el presupuesto resumido, las partes interesadas, la estructura de toma de decisiones y el patrocinio del proyecto. Es fundamental establecer la estructura de toma de decisiones lo antes posible en el ciclo de vida del proyecto.
Si bien no siempre se identifica específicamente como parte de un estatuto, el Procedimiento Administrativo FAC-1 del Condado exige que los equipos de proyecto desarrollen muchos de los tipos de información que recomiendan las mejores prácticas para un estatuto. Sin embargo, el FAC-1 solicita esta información más adelante en el proyecto de lo que aconsejarían las mejores prácticas. No obstante, el equipo del proyecto cumplió con la mejor práctica al desarrollar un estatuto con anticipación. Además, el equipo pareció aplicar los procesos de toma de decisiones descritos en el estatuto de manera consistente.
¿Cuenta el condado con buenas políticas para gestionar los grandes proyectos de construcción de infraestructura?
El condado no cuenta con procedimientos adecuados para guiar proyectos como la nueva sede del Departamento de Salud o el nuevo Palacio de Justicia Central. El procedimiento administrativo principal que rige los proyectos de construcción ( FAC-1) no abarca todo el ciclo de vida del proyecto ni incorpora plenamente las mejores prácticas de gestión de proyectos.
FAC-1 parece aportar valor principalmente al garantizar que la Junta de Comisionados del Condado reciba información oportuna sobre los proyectos de capital para instalaciones y tenga oportunidades regulares para influir en la dirección, el alcance y el presupuesto de los proyectos. Si bien FAC-1 asigna responsabilidades para diversos aspectos de la planificación, el desarrollo y la presentación de informes de los proyectos, no ofrece orientación para los gerentes de proyecto. Por ejemplo, FAC-1 no proporciona orientación sobre cómo gestionar los temas en los que nos centramos en esta revisión, como la toma de decisiones y la participación de las partes interesadas.
Además de la construcción de instalaciones, los principales proyectos de capital del Condado incluyen proyectos de Tecnologías de la Información y Transporte. El Condado se beneficiaría enormemente al alinear sus enfoques de planificación e implementación de estos proyectos. Y el Condado está tomando medidas para lograrlo. En 2015, nuestra oficina emitió una auditoría de financiamiento y planificación de capital. La respuesta del Departamento de Administración del Condado a nuestras recomendaciones incluyó la creación de la unidad de Planificación Estratégica de Capital, responsable de colaborar con los departamentos de Transporte, Instalaciones y Tecnologías de la Información del Condado para desarrollar un plan de capital integral a largo plazo.
Para ayudar a garantizar que los proyectos de capital importantes se gestionen de acuerdo con los esfuerzos del Condado en materia de planificación estratégica de capital, recomendamos que la Planificación Estratégica de Capital:
- Continuar gContribuir al desarrollo de un proceso coherente y transparente a nivel del condado para los proyectos de capital importantes. Este proceso debe estar documentado y ser aplicable a los proyectos de capital importantes en las áreas de transporte, instalaciones y tecnología de la información.
- Revisar el FAC-1 para que abarque todo el ciclo de vida del proyecto, se ajuste a las mejores prácticas de gestión de proyectos y se amplíe más allá de las instalaciones para incluir todos los proyectos de capital importantes.