Planificación del proyecto del nuevo Palacio de Justicia Central

Algunos de los mayores riesgos en la planificación de proyectos de construcción tienen que ver con el proceso de acordar los objetivos del proyecto y cómo se lograrán.

Planificar cuidadosamente el diseño del edificio para cumplir con los objetivos reduce la probabilidad de que el condado deba realizar cambios costosos más adelante en el proyecto. Además, contar con una buena estructura de gobernanza ayuda a controlar los costos al facilitar la toma de decisiones más acertadas y oportunas.

Este informe sobre el nuevo Palacio de Justicia Central explica si el Condado utilizó procesos eficaces para gestionar estos riesgos.

Descubrimos que, si bien el condado no cuenta con buenos procedimientos escritos para guiar los proyectos de capital, el equipo del proyecto parecía seguir las mejores prácticas en lo que respecta a la identificación de las partes interesadas, la decisión sobre qué se incluiría en el edificio y el desarrollo de una estructura de toma de decisiones para el proyecto.

No emitimos juicios sobre la calidad de las decisiones del Condado. Por ejemplo, no evaluamos si el Condado había tomado las mejores decisiones sobre el contenido del edificio. Nos centramos en el proceso que el Condado utilizó para llegar a esas decisiones porque, según las mejores prácticas de gestión de proyectos, los procesos eficaces reducen el riesgo de fracaso de los proyectos.

Hemos estructurado este informe en una serie de preguntas y respuestas sobre las decisiones y los procesos del proyecto.

¿Por qué decidió el condado seguir adelante con este proyecto?

¿Quiénes aportaron ideas para el proyecto?

¿Cómo decidió el condado qué se instalaría en el edificio?

¿Cómo se financia el proyecto?

¿Cómo afecta la financiación del proyecto a los residentes del condado?

¿Quién ha tomado las decisiones del proyecto? ¿Cómo?

¿Cuenta el condado con buenas políticas para gestionar los grandes proyectos de construcción de infraestructura?

¿Por qué decidió el condado seguir adelante con este proyecto?

Las razones por las que este proyecto siguió adelante se resumen en una gran necesidad, apoyo financiero y defensores electos. El actual palacio de justicia requiere importantes mejoras sísmicas y su infraestructura mecánica está obsoleta. El estado aprobó la solicitud del condado para obtener fondos de contrapartida para la construcción del nuevo palacio de justicia, hasta un máximo de 125 millones de dólares. Esta colaboración brindó una buena oportunidad para que el condado avanzara con el proyecto. Cabe destacar que las futuras legislaturas no están obligadas por el acuerdo; en 2017, la legislatura estatal decidirá si asigna los 93 millones de dólares restantes de fondos estatales al proyecto. No es una garantía.

La necesidad de un nuevo palacio de justicia se conoce desde hace décadas; los informes encargados por el condado sobre la necesidad de redistribuir el espacio del edificio datan de la década de 1980. El mal estado general del palacio de justicia actual se destacó en el presupuesto de capital de 2007, y la División de Instalaciones del Condado lo tenía en la mira como una renovación prevista o un nuevo proyecto de capital desde hacía bastante tiempo. La planificación del nuevo palacio de justicia comenzó formalmente en 2006 y en 2011 el condado inició conversaciones con la legislatura estatal. En 2013, el proyecto cobró mayor impulso cuando se incluyó en la agenda legislativa, con el apoyo del entonces presidente Jeff Cogen, y fue impulsado por la entonces comisionada y actual presidenta Deborah Kafoury y la excomisionada Judy Shiprack.

El procedimiento administrativo del condado FAC-1 describe un proceso para la planificación, autorización y construcción de proyectos de capital para instalaciones importantes, pero no aborda cómo se seleccionan los proyectos. El proceso para iniciar nuevos proyectos de construcción no ha estado bien definido. La División de Instalaciones del Condado utilizaba un sistema para clasificar los edificios como de alto, medio y bajo rendimiento, con el objetivo de mejorarlos para convertirlos en edificios de alto rendimiento o deshacerse de aquellos que eran demasiado costosos de mejorar o no estaban bien ubicados, entre otros factores. Se está llevando a cabo una nueva iniciativa para crear un proceso más estratégico para la planificación a largo plazo y las prioridades de los activos de capital, lo que podría proporcionar una ruta mejor definida para los nuevos proyectos de construcción.

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¿Quiénes aportaron ideas para el proyecto?

Los usuarios directos del edificio, como jueces, personal de la Oficina del Sheriff y personal de la Fiscalía, influyeron en lo que se contendría en el edificio, al igual que las personas responsables de actividades asociadas como la financiación, las operaciones y el mantenimiento del edificio, y la tecnología de la información.

Las mejores prácticas indican que es importante involucrar a las partes interesadas clave —aquellas personas y grupos que podrían influir en las decisiones del proyecto o verse afectados por ellas— en la planificación del mismo. Esto ayuda a reducir la probabilidad de que el Condado tenga que realizar cambios costosos posteriormente en relación con el contenido del edificio. El Condado siguió estas mejores prácticas al crear los diversos equipos de proyecto y asesoramiento para el nuevo edificio.

Mediante su participación en un análisis del Centro Nacional de Tribunales Estatales (NCSC), los usuarios del juzgado influyeron inicialmente en el diseño del edificio, aportando sus opiniones sobre las necesidades programáticas. Los expertos del NCSC también influyeron en el programa del edificio, proyectando las necesidades futuras del juzgado y reflejando los estándares modernos. Day CPM, representante del propietario ante el condado, y el director del proyecto del condado influyeron en la programación, estableciendo los límites de lo que podía incluirse de forma realista en el edificio, según el presupuesto asignado. Si bien las limitaciones presupuestarias representan una restricción significativa para el diseño del edificio, los diseñadores, arquitectos, usuarios internos y el personal de mantenimiento de las instalaciones han seguido influyendo en el proyecto durante la fase de desarrollo del diseño, y se ha invitado a grupos externos como Elders In Action y la Alianza de Bicicletas y Peatones a aportar sus ideas.

El condado invitó al público a jornadas de puertas abiertas en 2015 y 2016. En dichas jornadas se proporcionaron formularios para comentarios. Además, se habilitó una encuesta en línea sobre las preferencias de ubicación.

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¿Cómo decidió el condado qué se instalaría en el edificio?

El equipo del proyecto del condado pareció seguir las mejores prácticas de gestión de proyectos para decidir qué se incluiría en el edificio.

Estas buenas prácticas hacen hincapié en obtener la opinión de los usuarios del edificio y otras partes interesadas. El condado utilizó diversas herramientas de buenas prácticas para obtener información y definir las necesidades. Por ejemplo, el condado:

• Contratamos al Centro Nacional de Tribunales Estatales, una organización reconocida a nivel nacional para la mejora de los tribunales, para que preparara un programa de distribución del espacio para el edificio;
• Se revisó críticamente este plan —por ejemplo, reduciendo el número propuesto de salas de audiencias civiles, penales, familiares, de salud mental y testamentarias de 45 a 40— para reflejar de manera más realista las necesidades proyectadas, al tiempo que se permite cierto crecimiento potencial y un uso flexible del espacio;
• Se entrevistó a usuarios actuales del juzgado, incluidos jueces y personal judicial;
• Se realizaron talleres y reuniones con usuarios y otras partes interesadas;
• Construyó maquetas de varios espacios del juzgado; y
• Planes perfeccionados para llegar al diseño final.

Inicialmente, la Fiscalía no formaba parte del alcance del proyecto. En 2015, la Junta de Comisionados del Condado encargó al equipo del proyecto que evaluara el costo del alquiler de espacio para la Fiscalía y cuatro salas de audiencias de alto volumen, en comparación con su inclusión en el palacio de justicia. El análisis demostró que tener estos servicios en el palacio de justicia generaría ahorros anuales, por lo que el equipo los incorporó al alcance del proyecto.

Todos los futuros ocupantes del edificio tuvieron la oportunidad de aprobar sus planos, lo que ayudó a definir el diseño y a reducir la posibilidad de que cambiara el plan sobre lo que habrá en el edificio.

Al igual que otros juzgados, el Palacio de Justicia Central presenta problemas de seguridad únicos para proporcionar unas instalaciones seguras a las más de 500 personas que trabajan allí y a los aproximadamente 3.000 miembros del público que acuden al juzgado cada día.

Es necesario realizar controles de seguridad generales en la entrada principal. Asimismo, se requieren métodos seguros para trasladar a las personas detenidas al juzgado, mantenerlas allí y moverlas por el edificio a través de pasillos y ascensores que no utilizan visitantes, víctimas, abogados ni personal del juzgado. Satisfacer estas necesidades es complejo y costoso.

Según el plan del proyecto del juzgado, este incluirá lo siguiente:

• 40 salas de audiencias para casos civiles, penales, familiares, de salud mental y sucesorios.
• 4 salas de audiencias de alto volumen para multas de estacionamiento, otras infracciones (principalmente multas de tránsito), demandas menores y casos de arrendador-arrendatario (FED).
• Despachos de árbitros judiciales para los tipos de casos mencionados anteriormente; espacio para el personal de apoyo para la gestión de casos y los servicios públicos asociados con estos casos.
• Salas de deliberación del jurado en proporción a las salas de audiencias según lo determine el programa adecuado por planta.
• salas judiciales
• Servicios públicos y gestión de casos del Tribunal de Circuito para todo tipo de casos.
• Sala principal de reunión para los nuevos miembros del jurado y espacio multiusos para salas de reuniones.
• Servicios del tribunal de familia: un programa de servicios con personal profesional para familias ante el tribunal.
• Servicios de admisión de libertad condicional
• Salas de procedimientos del gran jurado y servicios de apoyo
• Oficina del Administrador del Tribunal de Primera Instancia y personal de apoyo; servicios de pagos, contabilidad de ingresos y cobranzas.
• Oficinas del Fiscal de Distrito
• Centro de Recursos de Defensa Pública: espacio de apoyo para abogados pagados con fondos públicos que representan a personas indigentes.
• Servicio de cuidado infantil en el juzgado: un servicio de guardería sin cita previa para las partes con casos pendientes ante el tribunal.
• Centro de Recursos Legales: una biblioteca digital con personal y un servicio de asistencia para abogados y el público en general, incluidos los litigantes que se representan a sí mismos.
• Acceso restringido y seguro al interior (conocido como polígono de seguridad) y área de detención segura para 70 acusados ​​bajo custodia.

Hemos proporcionado este resumen de lo que habrá en el edificio únicamente con fines informativos. No hemos evaluado si el Condado tomó las decisiones más acertadas respecto al contenido del edificio.

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¿Cómo se financia el proyecto?

El condado de Multnomah y el estado de Oregón financian este proyecto público. El plan para sufragar la construcción del nuevo Palacio de Justicia Central no contempla la imposición de nuevos impuestos.

En diciembre de 2015, el Director Financiero del Condado presentó a la Junta de Comisionados del Condado una estrategia de financiación de proyectos prevista, basada en un edificio de 295 millones de dólares:

La cantidad de deuda a largo plazo necesaria depende de factores como:

• El costo final de construcción
• La cantidad de fondos únicos que la Junta destina al proyecto, como los ingresos de la venta del actual Palacio de Justicia Central. La inclusión del palacio de justicia en el Registro Nacional de Lugares Históricos complica las opciones, incluidas la renovación, el arrendamiento o la venta.

El condado es propietario del proyecto porque la ley estatal le exige que construya un palacio de justicia. Sin embargo, los jueces y demás personal judicial que trabajan en el edificio son empleados estatales. Esta situación motivó al condado a solicitar al estado una financiación conjunta del 50/50 para el proyecto. En aquel momento, el costo estimado del proyecto era de 250 millones de dólares. Tras la aprobación por parte del estado de la solicitud de financiación conjunta del condado, este ha previsto recibir 125 millones de dólares del estado.

Siguiendo las instrucciones de la Junta de Comisionados del Condado, el equipo del proyecto evaluó el costo de alquilar espacio para la Fiscalía y cuatro juzgados con alto volumen de casos, en comparación con ubicarlos en el edificio del juzgado. El análisis demostró que tener estos servicios en el edificio del juzgado generaría ahorros anuales.

Con base en este análisis, la Junta instruyó al equipo a agregar la Fiscalía y cuatro salas de audiencias de alto volumen al alcance del proyecto. Esto elevó el costo aprobado a $300 millones. La contribución estatal no aumentó con estas adiciones al programa.

En junio de 2016, el equipo del proyecto informó a la Junta de Comisionados sobre los costos estimados del proyecto:

Durante el período de esta auditoría, parte del apoyo financiero del estado parecía estar pendiente; el condado preveía solicitar a la legislatura los 93 millones de dólares restantes en 2017.

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¿Cómo afecta la financiación del proyecto a los residentes del condado?

La financiación del nuevo Palacio de Justicia Central del Condado de Multnomah no afecta directamente a la mayoría de los residentes: no hay aumento en los impuestos sobre la propiedad ni en otros impuestos.

Sin embargo, la financiación del proyecto afecta indirectamente a los residentes: a partir de 2017, el condado comenzará a pagar el servicio de la deuda de los bonos emitidos para financiar una parte del proyecto. Esto es similar a una hipoteca, y el costo, dependiendo de la tasa de interés y el plazo, será de entre 50.000 y 60.000 dólares anuales por cada millón de dólares prestado. Con el nivel actual de endeudamiento previsto ( 128 millones de dólares), el costo anual será de entre 6 y 8 millones de dólares.

Ese costo anual de entre 6 y 8 millones de dólares representa fondos que, de no ser por la financiación de este proyecto, el condado podría destinar a otras prioridades, como servicios para sus residentes. La contribución estatal al proyecto tiene un efecto indirecto similar: el dinero destinado al proyecto del palacio de justicia no puede utilizarse para otros posibles proyectos o servicios estatales.

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¿Quién ha tomado las decisiones del proyecto? ¿Cómo?

El equipo de gestión del proyecto, que incluye al director del proyecto del condado, al representante del propietario, al contratista general y al arquitecto, es responsable de la toma de decisiones diarias y puede remitir los problemas a la dirección del departamento y, si fuera necesario, al presidente y a la junta de comisionados del condado.

La estructura de toma de decisiones se basa en una jerarquía de equipos con responsabilidades específicas; cuando un equipo llega a un punto muerto en una decisión o en la forma de cumplir con sus responsabilidades, eleva el asunto al siguiente nivel.

Los equipos parecían reunirse con regularidad, y los asuntos solían llegar al nivel correspondiente y resolverse generalmente en el plazo de un mes. Los asuntos que llegaban a la Oficina del Presidente y a la Junta Directiva generalmente implicaban la necesidad de tomar decisiones relacionadas con objetivos específicos del Condado, políticas o un cambio significativo en los procedimientos habituales.

El condado parecía cumplir con las recomendaciones de buenas prácticas en materia de gobernanza y toma de decisiones, con objetivos y metas claramente definidos para el proyecto y una estructura de toma de decisiones que ayuda a mantener el proyecto dentro del cronograma previsto.

La estructura de gobernanza parecía diseñada para agilizar la toma de decisiones y centrarla en el nivel adecuado. La capacidad de tomar decisiones con prontitud contribuye a mantener el proyecto dentro del cronograma y a controlar los costos. Asimismo, el equipo del proyecto ha comunicado las decisiones periódicamente a los grupos de interés, ha aclarado y resuelto conflictos y ha mantenido documentación sobre los problemas y sus soluciones.

Las mejores prácticas de gestión de proyectos destacan la importancia de contar con un acta constitutiva del proyecto que ofrezca una visión general del propósito del proyecto, los objetivos medibles , los hitos del cronograma, el presupuesto resumido, las partes interesadas, la estructura de toma de decisiones y el patrocinio del proyecto. Es fundamental establecer la estructura de toma de decisiones lo antes posible en el ciclo de vida del proyecto.

Si bien no siempre se identifica específicamente como parte de un estatuto, el Procedimiento Administrativo FAC-1 del Condado exige que los equipos de proyecto desarrollen muchos de los tipos de información que recomiendan las mejores prácticas para un estatuto. Sin embargo, el FAC-1 solicita esta información más adelante en el proyecto de lo que aconsejarían las mejores prácticas. No obstante, el equipo del proyecto cumplió con la mejor práctica al desarrollar un estatuto con anticipación. Además, el equipo pareció aplicar los procesos de toma de decisiones descritos en el estatuto de manera consistente.

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¿Cuenta el condado con buenas políticas para gestionar los grandes proyectos de construcción de infraestructura?

El condado no cuenta con procedimientos adecuados para guiar proyectos como la nueva sede del Departamento de Salud o el nuevo Palacio de Justicia Central. El procedimiento administrativo principal que rige los proyectos de construcción ( FAC-1 ) no abarca todo el ciclo de vida del proyecto ni incorpora plenamente las mejores prácticas de gestión de proyectos.

FAC-1 parece aportar valor principalmente al garantizar que la Junta de Comisionados del Condado reciba información oportuna sobre los proyectos de capital para instalaciones y tenga oportunidades regulares para influir en la dirección, el alcance y el presupuesto de los proyectos. Si bien FAC-1 asigna responsabilidades para diversos aspectos de la planificación, el desarrollo y la presentación de informes de los proyectos, no ofrece orientación para los gerentes de proyecto. Por ejemplo, FAC-1 no proporciona orientación sobre cómo gestionar los temas en los que nos centramos en esta revisión, como la toma de decisiones y la participación de las partes interesadas.

Además de la construcción de instalaciones, los principales proyectos de capital del condado incluyen proyectos de transporte y tecnología de la información. El condado se beneficiaría enormemente al alinear sus enfoques de planificación e implementación de estos proyectos. Y el condado está tomando medidas para lograrlo. En 2015, nuestra oficina emitió una auditoría de la financiación y planificación de capital. La respuesta del Departamento de Administración del Condado a nuestras recomendaciones incluyó la creación de la unidad de Planificación Estratégica de Capital, responsable de colaborar con los departamentos de Transporte, Instalaciones y Tecnología de la Información del condado para desarrollar un plan de capital integral a largo plazo.

Para ayudar a garantizar que los proyectos de capital importantes se gestionen de acuerdo con los esfuerzos del Condado en materia de planificación estratégica de capital, recomendamos que la Planificación Estratégica de Capital:

1. Continuar guiando el desarrollo de un proceso del Condado coherente y transparente para los grandes proyectos de capital. Este proceso debe estar documentado y ser aplicable a los grandes proyectos de capital en Transporte, Instalaciones y Tecnologías de la Información.
2. Revisar el formulario FAC-1 para que abarque todo el ciclo de vida del proyecto, se ajuste a las mejores prácticas de gestión de proyectos y se amplíe más allá de las instalaciones para incluir todos los proyectos de capital importantes.

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